(2021.09.23)國際法與國際政治下的沖之鳥


梁豐綺(台灣地方議員聯盟智庫兼職研究員、台灣大學政治研究所)

 

  沖之鳥議題爭議許久,我國漁船「東聖吉16號」便曾於2016年4月因在沖之鳥周邊日本所宣稱的「專屬經濟海域」(Exclusive Economic Zone, EEZ)作業,遭日本海上保安廳扣押,直至船主繳交600萬日圓(約合新台幣170萬元)的訴訟保證金後方獲釋;此前,還有2005年「廣達興號」與「廣大興號」的先例。另外,中國的海洋調查船近年來亦屢次因進入此海域,被日本海上保安廳要求停止調查。然而,由於沖之鳥的國際法地位尚無定論,日本能否主張沖之鳥享有專屬經濟區,其實仍備受議論。尤其,相較沖之鳥的地位問題可被擱置,我國太平島在2016年7月的「南海仲裁案」中被草率地認定為無法享有專屬經濟區的「岩礁」,更引起軒然大波。有鑑於此,本文試圖梳理關於沖之鳥爭議的脈絡,特別是由國際法的觀點進行討論,期望能使讀者更加認識此一議題。


一、 沖之鳥爭議的主要背景   


  沖之鳥大致位於台灣東南東方1600公里的西太平洋,為南北長1.7公里、東西寬4.5公里的珊瑚環礁,在退潮時其周圍會有不少礁塊露出水面,不過在漲潮時可露出水面的部分僅有7.86平方公尺的北小島、1.58平方公尺的東小島、以及人造的南小島(或稱觀測站)。




  若沖之鳥可享有200浬(1浬相當1.852公里)的專屬經濟海域,該海域總面積將高達約43萬平方公里,較日本約38萬平方公里的本土陸地面積更大。在專屬經濟海域內,沿岸國將擁有探勘、開採、養護、管理海域及海床上所有生物及自然資源的主權。此外,再加上其他海島乃至大陸礁層〔註〕的主權權利,則向來苦於國土面積狹小(世界排名第62)的日本,其可管轄的海洋總面積將躍居世界排名第6,達到447萬平方公里。除了面積廣袤之外,沖之鳥周邊海域擁有豐富的漁業資源,其大陸礁層更蘊藏著可觀的礦產資源,包括石油、天然氣、以及生產高科技產品所需且多次被中國當作國際談判籌碼的「稀土」,這對於天然資源匱乏、以至長期需仰賴從他國長途運送石油等資源的日本而言,將不啻是確保其經濟發展乃至國家安全的重要機會。



  進一步地,沖之鳥位處由台灣、關島、日本橫須賀市(美國第七艦隊司令部所在地)所連線構成的三角形海域之中心,該海域不僅是日本對外海上交通所必經,更是中國大陸共東進太平洋、美國西入東亞的交會區域,而堪稱西太平洋的戰略要地。尤其,中國大陸的軍艦和軍機近年來頻頻穿越宮古海峽駛入西太平洋,這顯示了過去第一島鏈所代表的拘束中國大陸軍事活動之意義已削減,針對台海安全傳統單一面向西面防禦的戰術也開始受到挑戰,西太平洋將成為美日同盟與中國大陸未來發生衝突最可能的場域之一。有鑑於此,在日本看來,中國大陸在沖之鳥周邊的海洋調查都可能帶有軍事意圖,遑論中國大陸實際上亦在該區域進行過多次規模不小的軍事演習,包括接近實戰的火砲射擊、及飛行器聯合操演。



二、 沖之鳥爭議的國際法爭點


(一)沖之鳥是礁石(reefs)還是島嶼?   

儘管如此,沖之鳥在國際法上究竟能否享有專屬經濟區的問題,其實不無疑義。雖然坊間評論多謂中日或台日之間在沖之鳥爭議上的分歧,在於沖之鳥是「島」抑或「礁」,但精確地說應在於沖之鳥是否屬於「島嶼下的岩礁次分類」。具體而言,根據《聯合國海洋法公約》(下稱UNCLOS)第121條第1款:「島嶼是四面環水並在高潮時高於水平面的自然形成的陸地區域」,沖之鳥的北小島與東小島因在高潮時仍高於水平面(儘管只有數十公分),故單就定義而言,沖之鳥的北小島與東小島,確實不只是礁石,而是島嶼。


(二)沖之鳥是否只是岩礁(rocks)?   

然而,並不是所有的島嶼都能進一步根據同條第2款:「島嶼的領海、鄰接區、專屬經濟海域和大陸礁層應按照本公約適用於其他陸地領土的規定加以確定」,主張擁有專屬經濟區,因為同條第3款即明確規定了:「不能維持人類居住或其本身的經濟生活的岩礁,不應有專屬經濟海域或大陸礁層。」據此,中方便基於沖之鳥的兩小島原本連人都無法站上去,主張沖之鳥只是岩礁,而不應享有專屬經濟區及大陸礁層。不過,日方則自1987年開始以水泥和消波塊維護擴建兩小島,並派人長期駐守,進而就此聲稱「沖之鳥可維持人類居住」。簡言之,中日之間的分歧應是在「維持人類居住的條件是否應為自然形成」的問題上。


(三)維持人類居住的條件,是否應是「自然形成」?   

事實上,國際法條本身對這個問題的答覆可說是相當明瞭。UNCLOS第60條第8款即規定:「人工島嶼、設施和結構不具有島嶼地位。它們沒有自己的領海,其存在也不影響領海、專屬經濟海域或大陸礁層界限的劃定。」由此可知,上述之「維持人類居住的條件」便必須是「自然形成」。也因此,既然沖之鳥在日本的人工保護下看似更像是「人工島嶼」,特別是在全球暖化、海平面上升的情況下,若無這些人工設施沖之鳥還可能在高潮時就會被淹沒,沖之鳥並不能說具備「維持人類居住或其本身的經濟生活」之條件,從而亦只能被稱之為岩礁,而不得享有專屬經濟海域和大陸礁層。



三、 政治現實陰影下的國際法實踐   


然而,儘管國際法條的相關規範已十分明確,國際法的實踐在政治現實的影響下卻未如此直截了當。日本在2012年向聯合國大陸礁層界限委員會(下稱CLCS)聲請沖之鳥南小島以南海域的延伸大陸礁層;而由於大陸礁層與專屬經濟海域的權利基本同步,在進行相關判定以前也勢必需要先認定沖之鳥的地位,故CLCS對此項聲請的回應是倍受矚目。可是,CLCS最後卻僅決定擱置此項聲請,直到「相關照會所指出的事宜(matter)遭到解決」,其中並未直接解釋南小島是否只屬於岩礁,但實質上賦予了中、韓否決權。換言之,CLCS的這項決定形同使國際法的規範讓位於國際政治的運作,讓兩造都有空間以此建議支持自己的主張。由此看來,如同我國太平島在「南海仲裁案」的美中角力下受到無理波及,國際現實在沖之鳥的爭議中仍將扮演關鍵的角色,有待持續追蹤。




〔註〕大陸礁層:又稱大陸架,根據UNCLOS第76條的規定,沿海國的大陸礁層包括其領海以外依其陸地領土的全部自然延伸,擴展到大陸邊外緣的海底區域的海床和底土;若從測算領海寬度的基線量起到大陸邊外緣的距離不到二百浬,則擴展到二百浬的距離,但原則上不應超過三百五十浬。


參考資料:

荊元宙,2018,〈日本對沖之鳥之經營及其對區域安全之戰略意涵〉,《國防雜誌》,33(2):29-48。


(以上言論不代表本會任何立場,目的只是希望引導大家交流討論,也竭誠歡迎回饋: star89037@gmail.com)

 

 


(2021.08.10)本聯盟的兼職智庫研究員楊子敬先生,在2021年7月18日發表一篇「淺談疫情下的長照困境」文章,文中針對前開疫情下的照顧孩童可請領的每人一萬元補助,因為長照需求而被暫停服務機構影響者卻並沒有同等待遇,形成「顧小不顧老」差別待遇失衡現象,多有理論闡述且提出建議。

 

  本聯盟認為該文提出相關分析及檢討,論述有據,具有比較法上意義,足供參考與研究,已於2021年7月21日去文衛福部,建請卓參。衛福部於2021年08月09日以文回覆本聯盟。


      作者楊先生對於衛福部的回覆,認為衛福部回覆的公文大概就是把他們之前在三級警戒下對於地方政府安排長照人力的指引再講一遍而已關於家庭照護者比照兒童照顧津貼的部分則未有所回應這部分蠻可惜的但是因為當時寫作時是三級警戒而回到二級緊戒的現在許多日間長照中心以及巷弄站等等皆有重新營業關於原文中所提到的民眾的長照困境,相較三級時的困窘情況也和緩了許多。」

 

  茲檢附本聯盟給衛福部之公文及「淺談疫情下的長照困境」全文,並附衛福部2021年08月09日回覆本聯盟之公文(如下)供參


 


更多精彩內容,請連結本聯盟智庫專欄
 

 


(2021.04.12) 雙北桃高擬改議員席次 牽動明年藍綠地方版圖


2021/04/12 (蘋果日報)


隨著少子化趨勢,人口遷移變動,包括台北市、新北市、桃園市、高雄市明年地方市議員選舉,選區席次也產生消長。其中台北市第一選區(士林、北投)可能減少1席,桃園市第九選區(楊梅)、高雄市第四選區(楠梓、左營)都因人口增加,可能各增1席,新北市第二選區的新莊預計脫離五股、泰山、林口成為單一選區,將牽動各政黨在地方的席次重分配。


小黨有爭取空間

台北市士林、北投區人口減少,台北市選舉委員會規劃該選區議員席次由現行13席減少至12席。知情人士說,2014年民進黨在該選區提名6席「全壘打」,但2018年受時代力量等小黨參選、大環境不利影響,提名6席僅當選3席,國民黨穩定維持3席,其餘7席由第三勢力政黨或無黨籍攻下,明年席次減少將影響各黨布局策略。


新北市因新莊、五股、泰山、林口人口不斷增加,2018年議員席次從10席增加至11席,新北市選委會規劃2022年將新莊獨立出來變成單一選區,該案正待中選會確認。知情人士指出,該區現任議員各自掌握優勢區,例如2018年藍議員陳明義在五股獲得1萬多票;藍議員宋明宗、綠議員賴秋媚在泰山支持度高;未來若新莊獨立出來,有意尋求連任者得審慎評估。


桃園市楊梅因鄰近龍潭、平鎮工業區,近年外來人口移入多,最有機會增加1席議員。綠委黃世杰分析,目前該區藍營佔2席、綠營1席、無黨籍1席,下屆民進黨提名數不可能低於兩席。高雄市前金、新興、苓雅議員席次預估由6席減至5席,楠梓、左營擬自8席增至9席。綠委趙天麟說,這兩選區藍大於綠,席次變動後,綠營和其他小黨仍有爭取一席空間。

 

 


(2021.04.11) 北市新興菸品自治條例 擬禁賣電子煙


2021.04.11 (自由時報)


草案已送議會審議 違者最重罰5萬 最快下半年實施 各縣市陸續針對電子煙品訂出自治條例納管,北市目前卻無法可管,令眾多議員批評台北市政府棄市民健康於不顧,近期台北市衛生局訂出「台北市新興菸品管理自治條例」,將電子煙、加熱菸品全面納管,除限制未成年及禁菸場所,更率先各縣市全面禁售電子煙等類菸品,違者最重可罰5萬元,草案已送入議會,若順利三讀通過,最快下半年實施。


去年制訂 逢中央修法擱置 電子煙危害健康甚鉅,台中、桃園、嘉義縣市、宜蘭縣陸續實施相關自治條例管理,北市去年雖訂出「台北市電子煙管理自治條例」,但恰逢中央正修訂「菸害防制法」,為避免條文牴觸而再做修正才擱置;北市議員王鴻薇、楊靜宇等人認為電子煙已成菸害防制漏洞,嚴重傷害青年學子,呼籲北市府作為應更積極。


依中央草案規範 不會牴觸 衛生局科長林夢蕙表示,已依照中央草案內容,將電子煙及加熱菸定義及規範做進一步對應,相關條文皆循中央草案,未來不會出現牴觸問題,3月底經市政會議通過後已送議會,若此次會期經三讀審議通過,再送行政院核備,期望下半年公告實施。


衛生局指出,電子煙對眼部、肺部健康都有嚴重危害,為避免不肖業者以其他名稱菸品或推出非電子方式產生氣霧的產品,藉此規避法律,因此條例名稱改以「新興菸品」納管,電子煙或非電子傳送的組合物相關產品一律歸類菸品;以菸草或含尼古丁植物製成可吸、聞、食用的加熱式菸草產品則列為其他菸品。


依據「台北市新興菸品管理自治條例」規範,北市全面禁止製造、輸入、販賣、展示、廣告類菸品及相關組合元件,此為目前全國率先訂出全面禁售電子煙的地方自治條例;林夢蕙解釋,此按中央草案所訂,待母法通過則全國適用禁售規範。


未成年使用 須受戒菸教育 此外,各高中職、國民中小學校園周邊50公尺內,實體店面禁止販售、展示、廣告加熱菸等其他菸品的文字、圖像,違者可處1萬至5萬元罰款,並可連續處罰。


未滿18歲使用新興菸品須接受戒新興菸品教育,若未參加則開罰2000元至1萬元罰款,並可按次處罰;若違規販售新興菸品給未成年者,則處1萬至5萬元以下罰款。


法定禁菸場所包括學校、文教機構、醫療院所、政府機關室內場所、大眾運輸工具等,以及教育機構、公眾休閒娛樂場所、老人福利機構的室外場所、衛生局公告指定場所及交通工具,皆全面禁止使用新興菸品,違者處以2000元至1萬元罰款。

 

 


台灣地方議員聯盟理事長王威元(新北市議員)、榮譽理事長林晉章及全體成員祝福您全家2021年新年快樂。


 


(2020.11.06) 由中國地方自治學會主辦,本會與銘傳大學公共事務學系等單位合辦的「2020後疫情時代地方發展與公共治理國際學術研討會」於2020年11月06日在銘傳大學基河校區舉辦。本會榮譽理事長林晉章應邀參加當天由銘傳大學公共事務學系客座教授暨中國地方自治學會理事長紀俊臣理事長主持的圓桌論壇。

  

今年圓桌論壇主題是「修憲與地方制度」,計有四大討論題綱:

一、「地方自治團體包括直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)及直轄市山地原住民區在憲法增修條文明定」;

二、「地方民意代表婦女保障名額改依性別比例(1/3或1/4)規範」;

三、「直轄市山地原住民區享有財政自主權之憲法制度性保障」及

四、「行政區劃分法制化由地方制度法合一立法」。

 

本會榮譽理事長應邀與談時,以其曾為台北市議員的多年經驗,特別提出當年台北市議會在面對地方自治法規訂立比中央行政命令還嚴格時,台北市議會如何與中央應對的經驗與與會者分享,林榮譽理事長的精彩演講內容,敬請點連結以觀全貌。

 

參與討論的其他與談人分別是新北市洪孟楷立法委員、內政部民政司林清淇司長、國立政治大學法學院詹鎮榮副院長、東吳大學法律系陳清秀教授、國立空中大學公共行政學系李允傑教授、桃園市政府民政局陳靜航局長、桃園市楊進褔議員及臺中市李中議員,大家踴躍發言,一起探討修憲與地方制度之間的關聯。

 


(2020.10.23) 2020台灣公共行政與公共事務系所聯合會(TASPAA)年會暨國際學術研討會-2020的新世代願景「全球在地化公共治理的傳承與創新」在2020年10月23日圓滿落幕。

 

本會此次邀請多位議員一同參與本聯盟2020年會以及本會和台灣地方治理研究學會自組場次申辦的「地方議會的開放課責論壇」。藉著這樣的場合,讓學術界和實務上能夠互相交流與學習,為台灣更好的社會共同努力。

 

下圖為與會議員合照,前排左起依序為洪浩原議員(南投縣)、蔡惠婷議員(新竹市)、林彥甫議員(新竹市)、廖先翔議員(新北市)、王威元議員(新北市,本會理事長)、林晉章(本會榮譽理事長)、黃捷議員(高雄市)、蔡筱薇議員(台南市)、李啟維議員(台南市)、廖子齊議員(新竹市),後排左起依序為陳怡珍議員(台南市,左3)、高閔琳議員(高雄市,左5)、陳秋政教授(東海大學,右4)、丁仁方教授(成功大學,右3)、蔡金晏議員(高雄市,右2)、林于凱議員(高雄市,右1)。


相關影音連結


 


(2020.10.14) 外交部NGO國際事務會為表彰我國民間團體參與國際交流及活動傑出貢獻,特舉辦「109年外交部非政府組織國際事務會表揚傑出貢獻民間團體」評選活動。


本會此次報名參加公共政策項,已於日前提交報名表及參與國際交流及活動具體事蹟表(敬參連結內容),本案經外交部評選後,已接到NGO國際事務會通知獲選為貢獻卓越民間團體,並被邀請參與十月十四日「外交部非政府組織國際事務會20週年茶會」活動,將於當日表揚本會長期積極參與國際交流活動、協助臺灣國外交空間拓展並提升國際形象之貢獻,本會王威元理事長及林晉章榮譽理事長代表前去受奬。獲此佳績,特與10年來參與本會各項活動的學者專家及地方議員共享榮耀,感謝過去有您們,也期待以後繼續有您們的支持。




 


(2020.09.10) 外交部非政府組織國際事務會(以下簡稱NGO國際事務會)為表彰我國民間團體參與國際交流及活動傑出貢獻,協助拓展我國外交空間,特舉辦「109年外交部非政府組織國際事務會表揚傑出貢獻民間團體」評選活動。NGO國際事務會將國際交流及活動之評選類別分六大項:公共政策、醫療衛生、人道援助、社會福利、環保永續及體育文化等。


本會此次報名參加公共政策項,已於日前提交報名表及參與國際交流及活動具體事蹟表,盼得佳績,與10年參與本會活動的學者專家及地方議員共享榮耀。

 


(2020.04.25)由台灣地方治理研究學會主辦,由台灣地方議員聯盟、公民監督國會聯盟、全國地方議會監督聯盟、臺北市立大學社會暨公共事務學系與中華政府與公共事務學會協辦的「地方議會的監督與發展」,邀請到臺大政治學系趙永茂名譽教授、公民監督國會聯盟張宏林執行長、東海大學政治學系沈有忠教授、台灣地方議員聯盟林晉章榮譽理事長、新北市戴瑋姍議員、台中市黃健豪議員、苗栗縣曾玟學議員,一起探討對於地方議會的監督與發展的課題。 台灣地方議員聯盟前理事長、前台北市議員林晉章先生亦應邀與談,以其多年做為議員,對於臺灣的地方議會及地方治理的發展,進行深刻的討論與分享。


相關資訊,請上「亭仔腳ㄟ地方治理」官方網站(網址:https://localtw.org/)查詢。全部活動內容,請連結「地方議會的監督與發展」直播座談

 


(2019.12.09) 由「台灣地方議員聯盟」(TCF)主辦,「全球地方議員論壇」(GCF)協辦的第四屆「亞洲地方議員論壇」(Asian Councils Forum, ACF),已於2019年12月7日在台北市議會成功圓滿完成國際會議。開幕內容



本次論壇以「開放時代與地方創生」(Open Era & Local Revitalization)為主題,所謂地方創生(Regional/Local Revitalization)則是以區域共生協力的概念,致力於問題解決、需求滿足、啟蒙創新於一役,舉凡是高齡少子化、長期照顧、地方產業、文化傳承等議題,都希望由下而上、由點而面、協力包容地共同面對。


今年的大會專題演講,邀請國家發展委員會主委陳美伶演講,她的演講內容豐富,流暢地詮釋與闡述挽救人口危機、均衡地方發展的政策目標與執行方案。在臺灣,為面對我國總人口減少、人口過度集中大都市,以及城鄉發展失衡等問題,已由國家發展委員會負責統籌及協調整合部會地方創生相關資源,並以2019年為地方創生元年,希望變成「全民運動」,大家凝聚共識,積極協助各級地方政府共同推動地方創生工作。(演講內容 

 




當天早上的另一場次則是邀請所有國外會長、首席代表以其自己國家的經驗,透過中英文及中日文的同步翻譯跟來賓分享他們看法與執行結果。演講內容 


下午的7個場次分別探討「議會政治與開放政府、地方創生與人才培育、地方創生與文化創新、地方創生與民間活力、地方創生與產業發展、地方創生與社區治理、地方創生與府會協力」等具體議題。與會者在每一場的討論都很盡情參與討論、彼此激盪構想。今年7場次與會專家學者及議員的人數,特別是年輕一代的議員出席者眾,都創歷年新高,很多各縣市的年輕議員都是主動報名參加,他們都表示參加這樣的研討會對他們都有很大的收穫,紛紛表示來年能繼續參加。(7場次內容在下方連結)


本會理事長王威元在閉幕典禮致詞感謝多位跨區跨黨派的議員,打破區域疆界,打破黨派的限制,打破很多黨派的藩籬來參與,這就是我們的開放時代。7個國家的國際議員共同來參與,共同在台灣參與亞洲地方議員論壇,這就是地方創生的精神。本屆地方議員論壇,是雙北合作的具體展現,第一天論壇,在台北市舉行,第二天城市參訪在新北市來舉行,讓我們雙北合作,從交通、捷運、環保進展到國際論壇,締造了雙北合作的新紀元,期待大家可以很快再次相見。



最後隨著第B-4場「全球地方議員論壇籌備大會」的順利進行,由出席國家的首席代表簽署聯合聲明,第四屆亞洲地方議員論壇會議終於成功圓滿結束。B-4會議內容會議紀錄



我們將下午7場次各場主持人所做的總結整理列述於后,歡迎點閱指教。


第A-1場:議會政治與開放政府(主講人陳立剛教授簡報檔)

Session A-1: Parliamentary Politics & Open Government(會議逐字稿

 主持人丘昌泰教授的總結內容(元智大學社會暨政策科學系)


第A-2場:地方創生與人才培育(主講人朱景鵬教授簡報檔)

Session A-2: Regional Revitalization & Talent Cultivation(會議逐字稿 

主持人蘇彩足教授的總結內容(臺灣大學公共事務研究所)


第A-3場:地方創生與文化創新(主講人李明岳處長簡報檔)

Session A-3: Regional Revitalization & Cultural Innovation(會議逐字稿

主持人紀俊臣院長的總結內容 (銘傳大學公共事務學系、社會科學學院院長)


第A-4場:地方創生與民間活力(中英文會議逐字稿 )

Session A-4: Regional Revitalization & Civil Vitality (中英文會議逐字稿)

主持人林崇偉先生的總結內容 (國立交通大學建築研究所研究員、众社會企業創辦人)


第B-1場:地方創生與產業發展 (主講人林峻丞先生簡報檔)

Session B-1: Regional Revitalization & Industrial Development(會議逐字稿

主持人孫煒主任的總結內容 (國立中央大學法律與政府研究所特聘教授、國立中央大學社會責任辦公室)


第B-2組:地方創生與社區治理 (主講人廖嘉展先生簡報檔)

Session B-2: Regional Revitalization & Community Governance(會議逐字稿

主持人江明修院長的總結內容 (國立政治大學公共行政學系、國立政治大學社會科學學院)


第B-3場:地方創生與府會協力(主講人趙永茂教授簡報檔)

Session B-3: Regional Revitalization & Executive-Legislature Collaboration (會議逐字稿

主持人章光明教授的總結內容(中央警察大學警政管理學院)


2019年度論壇全紀錄(逐字稿) 

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