01 ~ 27 頁

【 前言 】

今年2014適逢台灣七合一選舉的選舉年,年底全台民眾將透過選票選出縣市長、縣市議員等各級地方民代,讓台灣的地方政治版圖
重新洗牌,預料將有將近二萬名參選人投入這場「七合一」地方選舉,也讓未來的地方治理工作步入一個新局面。
 

本會既然名為「台灣地方民代公益論壇」,自然關心年底選舉結束後,台灣地方治理可能出現的新局面與新挑戰,因此計畫結合地方民代、專家學者、縣市政府官員,舉辦「2014台灣地方治理新策略焦點」系列座談會,期望透過論文發表與座談方式,廣徵民意,作為未來選後各地方政府施政時的參考,同時也可讓新的地方政府首長與新的縣市議員了解民意最新走向,共創更美好的地方建設。
 

本會「2014台灣地方治理新策略焦點」列座談會之一「北北基發展問題與對策」已於20104年4月25日上午假台北市議會九樓國際會議廳舉行,包含考試委員高永光、金門大學通識教育中心助理教授劉佩怡、台北大學公共行政暨政策學系教授呂育誠、台大法律學院教授蔡茂寅、銘傳大學公共事務系教授紀俊臣等五位學者在會中提出四篇研究論文,討論重點分別為:1、北北基合併與大台北市
發展之新思維;2、北北基行政組織與區自治機制設計;3、直轄市與中央部會組織改造之法律關係建構;4、北北基新區劃與產業聯盟之規劃策略。
 

這項座談會除了發表論文的學者教授之外,還包括北北基的市議員、市府官員、里長與關心北北基發展的地方人士近百人出席,會中發言非常踴躍,也提出許多寶貴的意見,還有部分人員因故不克出席也提出書面意見。
 

本論壇在這項座談會結束後,特別將會中發表的四篇論文,以及與會者所有的發言內容、書面意見,以逐字記錄方式將會議過程完整呈現,成為這本「座談會全紀錄」,也將分送給中央與地方各相關單位作為施政參考,更期望對未來北北基的發展方向與困境的克服方法,略盡棉薄之力。

                                                     

                                                                                    台灣地方民代公益論壇創會人

                                                                                    林晉章﹝理事長﹞


主席林晉章﹝創會理事長﹞:

紀教授、各位專家學者、基隆市、台北市、新北市市政府各單位代表、基隆來的秦議員、各位鄉親、各位記者先生、大家早安大家好。

我是台北市議員,也是籌組「台灣地方民代公益論壇」的理事長,我叫林晉章,今天非常歡迎各位參加這個「2014台灣地方治理新策略焦點」系列座談會之一「北北基發展問題與對策座談會」,我想在服貿、核四、集遊法,還有公投法,這些熱門議題要不要修正正在發酵之際,我們「台灣地方民代公益論壇」依照既定計畫來辦理活動。

我們很感謝基隆市、台北市、新北市市政府、以及基隆市、台北市、新北市市議會 ,能夠共同協助這個活動,另外我們也要感謝高永光委員,劉佩怡助理教授、呂育誠教授、蔡茂寅教授、紀俊臣教授、這次能來撰文支持活動,更感謝在座的各位今天來參與這個活動。

等一下在各位專家學者的報告以後,各主協辦單位的代表,也能夠將大家的看法提出來,然後我們還有一個綜合討論的時間,會後,我們還會比照往例,會有速記錄印刷發行出來。

這個速記錄中,除了專家學者提供的論文資料外,今天各位全程所有的發言內容,我們將比照台北市議會以速記錄型態,留下一個檔案,發行提供給各地方政府、議會,還有中央政府,做一個參考。

「地方民代公益論壇」的成立,最主要目的,就是要打造台北市成為一個世界地球國的首都,和打造台灣成為國際NGO的總部,也就是說,為了要建立「全球地方議員論壇」的總部在台灣,而成立「台灣地方民代公益論壇」。

除了這個成立宗旨外,我們也希望藉此提升台灣地方民代的競爭力,包括國內的競爭力,服務的競爭力,甚至全球的競爭力,我們也希望結合台灣地方民代的力量,在地方中央垂直分權劃分,比較偏向中央集權的情況下,來爭取地方分權的實施,這個是我們地方民代公益論壇成立的宗旨,成立三年來,我們也辦了大大小小的論壇和座談會,現在因為時間的關係,我就不在這裡多做說明介紹,大家可以在網站上看到我們的活動紀錄。

我個人擔任台北市議員已經有24年時間,在這24年當中,接待過來自全球大大小小議會的議員不計其數,在接待過程中,感覺從面積和人口來看,我覺得如果我們北北基能夠合併,好像在我們跟國際交往,會更有意義一點。

所以在20幾年議員生涯中,我的心得好像對這個北北基合併,既期待又嚮往,今天談北北基合併的議題,已經談很久,可以說中央和地方都有意念,但推動起來,好像不是那麼有容易。

從今天要發表的專家學者報告中,可以知道依照地方制度法第71條規定,整個北北基合併有兩個方式,一個是由上而下,一個是由下而上,由上而下在台灣這麼一個小島情況下,如果北北基再一旦合併,就可能發生葉爾欽效應,這是我個人的看法,所以中央好像推動得有氣無力。

如果是由下而上的話,就必須由各個地方議會做成決議,再送中央做考量,依我在議會這麼多年的經驗,我深深了解到要議員去自宮,去投票支持讓自己將來很難去選議員,這個應該是難上加難,而且是遙遙無期。

所以我們今天看到專家學者,提出來的報告內容,可以講非常豐富,尤其從報告資料中,了解到依OECD標準有五個城市,和如果我們北北基合併以後六百人口是相近的,資料報告中就有這樣的對照表,我覺得這些對我們都極具參考價值。

所以在這種難上加難的情況下,包括現任的郝龍斌市長,朱立倫市長,他們都提出這個合併議案,可以是未來十年的努力方向,所以我今天也特別提出,我們可以是否考量仿日本、澳洲、美國,30萬50萬人就可以成立一個市,這個市名稱是小市,或是區,區長民選,市長民選,還有市議員和區議員,我想這個議題拋出來,以新北市為例,在討論升格直轄市時,在鄉鎮市民代表會阻力就會小一點,不會因為從有鄉鎮市民代表,變成直轄市以後,就沒有這些鄉鎮市民代表,因這個問題而困難重重。

現在我們馬上要進入座談,在進入座談前,我先介紹在場的專家學者,第一位是紀俊臣紀教授,第二位是蔡茂寅蔡教授,再來高永光考試委員高教授,還有劉佩怡助理教授,呂育誠教授。

目前到場的議員,有來自基隆的秦鉦秦議員,還有我台北市議會的厲耿桂芳議員,共同合辦單位台北市政府民政局黃呂錦茹局長,財政局副局長陳志銘,法務局林副局長,研考會副主任委員黃銘材,另外教育局,都市發展局,也派了代表來,他們都非常關心,都主動派代表來,基隆市政府張錦佳參議,民政處謝振和副處長,民政處馮及安科長,其他有再到來的我再介紹,現在我就按順序,先由高永光高委員為大家做報告。



高永光委員﹝考試院考試委員﹞:

主持人、以及在座的各位議員、單位首長、及專家學者、大家早。

我想先回應一下剛剛主席的話,第一個,北北基合併的話,就規模而言,確是一個很大的市,最早我對地方的治理做研究的時候,我也是主張大市以下設小區,就由區議會來進行地方自治,這是一個觀念,大市小區可能民主治理的方式,就會和目前直轄市下設區是機關不太一樣,這個觀念剛好跟主席的觀念非常吻合,後來沒有往這個方向去走。

第二個跟大家報告一下,當時我跟紀俊臣紀教授在2009年,五都改制的時候,我們都在內政部的改制的委員會裡面,當時有提到在103年的時候,北北基要合併的,其實當時是沒有這個拘束力,所以如果是以一個歷史淵源基礎的話,那幾個主張,也應該是一個正式的文件。

第三個我要感謝紀俊臣的邀請,來公益論壇談這個題目,這篇文章主要是劉佩怡助理教授所寫的,等一下由他來做報告,我本來在思考這個問題的時候,有兩個方向。

第一個就是說區的治理的機制,事實上大區域的合併的治理機制,是三個分開的縣市,不管是在歐洲包括在美國,美國的各郡之間區域治理的模式也都有,包括美國各市,甚至於是河流流域,所流經地區的區域治理他都有,其實就國外的案例來講,這些區域治理的機制並不缺乏,像德國他有各種不同的區域治理機制在那個地方,都是可以給我們參考的。

第二個就北北基來講,如果從產業結構來講,我剛剛稍微翻了一下,發覺我們紀俊臣紀老師,在報告中稍微有提到北北基合併成一個大的區塊,基本上在產業上,如果經過調整是有相當程度互補的,趨勢細節的部分我就不多說了,在座的議員和專家學者,應該都很清楚,比方說基隆現在基本上,最重要還是跟港口有關的這個倉儲業和運輸業為主,另外還有觀光旅遊,其他像製造業規模,都非常的小,而且都在沒落之中。

台北市基本上是以服務業,以專門技術專家助理人員的產業為主,當然也有一些工業,但是基本上還是以一些消費業,服務業為最大的產業,新北市這幾年他的服務業發展得非常快,但是他農、林、漁、牧業,在過去占她的所有產業結構,是比較大的比例,因農、林、漁、牧而轉變為工商製造,這兩個之中現在慢慢在分流,當中這兩個產業就幾乎占了超過他百分之五十的產業結構,所以三個合併之後,在產業上面相互調整,事實上是符合區域發展,讓區域更繁榮,更進步的一種作法。

我這個部份的引言,就到這裡為止,接著請劉佩怡助理教授來報告,因為這個文章主要是由他來執筆,所以由他來做報告劉佩怡 助理教授﹝金門大學通識教育中心﹞

謝謝各位專家和議員,大家好,這篇文章主要是我和高永光高委員合作,討論有關北北基的目前一些發展的情況,跟他區域合作及區域整併的需求性可行性。

我一開始把北北基的議題是這樣來看,它不只是三個城市之間的問題,牽涉到整個國家國土規劃的趨勢,就目前國土規劃來講,目前基本上有三大區塊,然後有七個生活圈的形成。

這三個區塊台灣北部、中部、南部裡面,雖然各有城市區塊,北北基在裡面扮演的角色和功能,如何去定位?如何在整個國土規劃的範圍堶情A將北北基定位甚至將台北市、新北市、基隆市分別定位,是目前我們要思考的大問題。

在2009年跟2013年討論五都,和桃園縣改制這樣一個發展過程當中,發現到本來我們應該期待直轄市扮演領頭羊的角色,帶領整個地區發展領導的重要地位,但是從2009年之後,我們發現整個發展趨勢,並不如我們所思考,和所期待的去發展,所以使得周邊的一些小縣市,出現一些衰退的現象,在我這篇文章裡面的一個主題,就是我們要去思考這些周邊的一些小縣市,衰退的情況究竟是如何?以及為什麼會衰退?如果說因為如此造成強者更強,弱者更弱,那就不是原來我們將五都或六都改制,這樣一個國土規劃發展方向思考的目標。

就目前來講,我們做了幾個表,各位可以看到是跟人口的移動有關的第一個表,我們來看說,從2007年到2012年,各個縣市的人口的統計表,這個從行政院主計處人口資料摘錄下來表中,我們可以發現到,它有一個發展趨勢,有幾個縣市人口,衰退非常嚴重。

包括雲林、嘉義、基隆,還有屏東,衰退情況最嚴重,這幾年總共衰退了三萬人口左右,那基隆雲林嘉義也都衰退了大約一萬人左右,也就是說,我們發現到,有關於這個新北市改制以後,希望能夠帶動周邊地區的發展,這樣的效果,就目前來講,其實我們沒有看到。

如果我們再把2009年之前情況,跟2009年之後,也就是改制之前和改制之後的人口發展狀況,我們就發現到有幾個縣市,有幾個地方因為改制而獲利,有一些地方因為改制而造成人口衰退,這個我們可以從第二個表看得出來。

接下來還有一張表,是因為我當初碰到人口衰退,還是有一些變數出現,就是說他是自然衰退,因為出生率的問題,或者死亡率的問題,但是我們去看一個數據,就會發現它的嚴重性,就是社會增加率的問題。

社會增加率,是在談人口遷入遷出的問題,如果我們把2009年之前和2009年之後,做一個對照,我們會發現到宜蘭、桃園、新竹、彰化、雲林、南投、嘉義、屏東、台東、花蓮、澎湖,包括我們基隆,還有新竹、嘉義、金門其實都是。

如果我們把2009年之前和2009年之後,做一個對照,我們會發現他人口都是衰退的,也就是說人口在遷出,那人口遷出的原因到底是為甚麼?我們就要去了解,我們再提出幾個表,也提供各位做參考,一個是戶籍人口比,也就是說我們發現說有一些地方籍在人不在,也就是說你戶籍在那個地方,但是事實上人不在那個地方工作,不在那個地方生活。

另外一個是暫離率的問題,也就是說我戶籍仍然在,但是我沒有在那個地方生活,我已經離開了,這個數據我們發現有幾個縣市非常嚴重,大部分都是在直轄市周邊幾個小縣市。

另外一個表,是我們就業人口和外流就業人口比,這個數據就是說,本來你應該在這個縣市就業的,但是你沒有,你到別的地方就業,這個部份,我們就發現到宜蘭、南投、雲林、嘉義、屏東、澎湖縣市,都非常的嚴重。

所以我們是透過這幾個人口數,來說明在2009年之後,部分地區改制為直轄市之後,他並沒有帶動周邊縣市的一個發展,如果我們再把焦點放在基隆市來看的話,在我們這個表七,我做了一個區域發展綜合指標統計表。

比如說,我利用了幾個很重要的發展指標,包括人口,包括產業發展,跟我們的財源自主性,這幾個指標來看的話,總共六個指標,可算出一個基本數,這個我們就發現到說,從2003年我們去估計十年的時間,從2003年到2012年時間左右,我們發現一個趨勢,這個趨勢在我們第二個圖裡面呈現出來,我們發現這個圖非常有意思,就是說2009年之前,我們從2003年到2008年我們發現它其實是一個階段。

另外一個階段是從2009年到2012年,也就是說在基隆市發展階段,出現兩個階段的落差,這兩個階段落差,剛好就是以2009年新北市改制之後,做為一個區段,在此之前,其實基隆市的發展,就整個區域發展,還算是可以的,但是新北市升格以後,反而基隆市的區域發展出現落差,這是我們在進行區域發展的時候,要去思考,或是要去注意的一個大問題。

那有關北北基合併的議題的出現,其實我們說不只是我們剛剛講的幾個城市升格改制,這是個外部因素,但是他其實還有內部因素的出現,這內部因素,主要是他內部的成長,或是他產業發展的困境,譬如說我們從天下雜誌去看的話我們就知道,在整個所謂幸福城市的發展,或是城市競爭力來看,基隆市這幾年其實都是衰退的。

在去年三月份的時候,也為了北北基合併的這個議題,內政部開了三場座談會,這三場座談會,其實在座的很多先進都有參加,這三場座談會,我們發現到說,基本上提出了幾個重要的發展方式,包括譬如說部分先進提到,基隆市仍然要維持他市的層級,或是他的地位,或我們可能要把它擴大一些,包括本來應該在新北市的幾個區,合併到大基隆市,這是一個方案。

另外一個方案,是台北市和基隆市合併,不過台北市和基隆市合併的話,有地理上的位置問題存在,所以又有一個小方案,把中間新北市汐止地區合併進來,還有一個就是把新北市和基隆市合併,另外一個就是北北基合併的問題,這幾個都是值得去思考的。

當我們去進行北北基合併也好,或者是區域發展也好,基本上都跟一個議題有關,就是整合發展的問題,有關整合發展的部份,我們提出幾個可以去從事的,或是可以去思考幾個方向,或幾個途徑,這幾個途徑基本上也跟背後,有幾個更大的理論有關。

第一個,是以經濟生活圈為核心概念的國土規劃有關,國土規畫部分,我們台灣已經有好幾個階段,目前已經進展到第四個階段,第四個階段國土規劃,事實上北北基合併,或者說北北基區域合作發展,是裡面一個重要項目。

第二個,是有關跨域治理和跨域合作,這個是本來就應該去進行的工作,可是就目前來看,似乎在北北基,或者說是在北部八縣市合作,都出現了一些困境,這困境就目前來講,我覺得包括了譬如說合作沒有共識,或者機制不夠完善,或者未來的合作,或共同發展的願景定位,目前來講不夠明確,這就是為什麼大家合作,雖有合作的工作機會,可是合作的效果不能呈現的原因。

第三個,是中國大陸所出現的制度,叫市管縣,當然市管縣是中國大陸地方發展的產物,他也有它的問題存在,他的問題,我們認為有兩個大問題存在,第一個是小馬拉大車,就是負責市管縣那個市,他的能力有所不足,另外一個是市跟縣市要管縣的時候,這個市跟縣的矛盾問題,這個是中國大陸在實施市管縣制度的時候所呈現的現況,這個當然是我們所可以思考的途徑,但並不一定是我們應該走的路線。

另外一個我覺得我們可以去思考的,是城市群的規劃,城市群的規畫,包括很多國家和地區,像美國或者是日本東京、韓國首爾、中國大陸長三角、和京津冀地區,整個城市定位就是說,在這個區塊,譬如說我們剛剛講北北基地區的時候,林議員有提到,高教授也有提到,每一個城市,你的分工,你的定位是甚麼?

在這個規畫藍圖中,你應該扮演什麼角色?這是我們要去思考的一個問題。 那北北基合併的論述的基礎,基本上目前台灣的行政區劃,跟之前就是2009年之前,學界所討論的一個發展方向,其實是有一些落差的,譬如說2009年之後,目前我們所走的一個路線,是不是適合?我們未來應該怎麼去修正?未來的願景到底是甚麼?這都是我們應該去思考的。

就目前來看,我認為行政區劃如果過度細分的話,是會出現一些問題,包括統籌分配稅款,及財政收支劃分,或者國家發展戰略投資分配等等,其實目前這種衝突,是越來越尖銳。

第二個我們知道說,部分的區域她升格之後,其實每一個城市,他都有自己內部競爭力的問題,譬如說我們的思考方向,因為我們有選區壓力,所以台北市也好,新北市也好,思考的方向一定是在內部,所以我們跟外部地區,跟其他縣市衝突矛盾跟合作這兩個面向來比的話,其實衝突矛盾的可能性,一定遠高於合作,這是必然的,這是因為民主政治的一個情況。

就基隆目前來講,如同我們剛剛前面所談的,在人口上面,在產業發展上,都處於相對比較弱勢的局面,基本上,我們認為基隆如果要進行再開發的話,可能我們要去思考,是不是有一個更大的合作機制?或者是合併的可能性?

所以最後我們提出幾個可以去思考,或從事的做法,第一個,基本上,我還認為我們要有一個比較完整的合作計畫,不管未來將是要合併也好,或是走向怎麼樣的趨勢也好,大家共同合作的計畫,要能具體完整的呈現出來。

接下來我們要有種合作的共識,未來可能合併的共識,慢慢的產生,這種產生必須包括行銷,必須經公民論壇的討論,如果就目前我們很多政治上的操作,其實都過於粗糙,譬如說我們今天要說走到哪個方向的時候,這個政策出來之前,如果沒有經過公民的討論,或是共識的形成,要推動起來都非常的困難。

最後我們再訂定一些改制計畫,來尋求北北基改制的這樣一個可能,這個是我跟高教授,在最近幾年,在思考北北基問題的時候思考的呈現,謝謝各位!



主席林晉章﹝台北市議員﹞:

好!謝謝我們高教授,及劉佩怡助理教授,我現在補充介紹剛剛到來的台北市議員王正德,他也是黨團的書記長,然後接下來就是市議員參選人,中山大同區林亭君,台北市政府的代表,還有地政局也派了代表黃則洪先生,還有政風處也派代表陳美倫小姐,謝謝你們。

剛剛高教授跟劉助理教授,他們提供的資料裡面,我非常感謝他在第十頁,把歷年的大事紀,都整理出來,讓我們非常的一目瞭然,知道這個整個進行的過程。

然後在第十一頁,就是說合併的幾個思考方向,他也作出來,剛剛我在開場引言的時候,就提到他們的結論,在第二十二頁,根據我們地制法第七十一條的規定,整個合併過程,由上而下由下而上等等,我們現在第二個部分繼續邀請呂育誠教授



呂育誠教授﹝台北大學公共行政暨政策學系﹞:

主席,林議員,紀俊臣老師,還有高老師、蔡老師、劉老師,以及在座各位行政立法部門的長官先進,大家早安。

今天真的非常榮幸,能到這裡跟大家分享北北基合併改制,關於組織面跟區自治的部分,我是來自台北大學公共行政系,我主要的專長,就是地方政府管理跟人事行政這兩個領域,所以在北北基這個議題,也有一些個人的心得。

但是就誠如主席剛剛所提到的,看起來好像是一個非常簡單的概念,可是為什麼不管是中央,不管是地方,大家好像遲遲都無法產生一個共識,所以我今天這篇文章,就是主要從這個部分跟大家分享。

一方面,我想跟大家分享都會治理的一些可能選項和趨勢,更重要的是北北基目前在行政機關跟區自治的部分,我們來思考看看到底問題出在哪裡?

最後我想提出一個策略性思考,這是我個人一個分享的方式。

首先,要跟各位長官分享的重點,就在於沒錯,乍看之下,把三個分散的行政機關,進行某種程度的整合,或者我們說是合併,這當然是一個非常合理的思考方式,但是在這種想當然爾的背後,我們恐怕可能必須更具體的去考慮,一個非常關鍵性的問題。

第一個,到底?應該扮演主導性的角色?剛才林議員提到中央方,還是台北市、新北市、基隆市政府的一方嗎?為什麼會談這個問題?就是到底?要被併入的問題?理論上好像是三者,但是我們都很清楚知道,不可能三者都處於平等的地位。

第二個問題是合併的意義何在?當然我們剛剛說,一加一會大於二,但是,是不是會有貧者愈貧,富者愈富這樣的情況發生?

第三個即便我們都認為,合併是必然的趨勢,但是不是要一步到位?有沒有可能分階段?或者是用其他的方式來達成這個目標?這是我撰寫思考的方向,所以這裡面就要談到,我們最近常在講的都會,都會的概念似乎已經變成理所當然了。

但是我們再想想看,甚麼叫都會?看起來好像並不是我們一個法定的用語,但是我們事實上談得非常的多,事實上都會在地方政府的研究裡面,基本上有兩個概念,傳統上我們看起來它好像又是都市的擴大版,但是我們更應該思考另一個議題,就是都會治理,都會治理我們可以在組織面功能面來作分享,組織面更重要的是,我們在談規模之外,它是不是可以達到整合的效果?

至於功能面,除了一致性之外,我們要怎麼去考慮到差異性的問題?好比我們說台北大學所在地三峽,三峽的面積大概就是台北市的三分之一大,他的面積雖然大,但是他的人口,卻很難和板橋中永和相比,那請問三峽的運作模式到底要怎麼運作?所以都會治理,在組織面上,可以考慮到到三個重點,第一個,我們怎麼樣把這個都會特性,跟在地民眾的生活需求真正結合在一起?

第二個,都會治理不只是一個統治的概念,我想在座各位都可以理解,我們今天更需要的是協調合作。

最後一個,就是一個都會區它包含各種不同環境的差異,請問這各不同的特性和需求應該怎樣來整合?這是我覺得都會治理應該要掌握的三個重點。

除了組織面之外,也有功能面的考量,都會治理這幾年有三個大的趨勢,第一個除了要考慮到規模擴大之外,也要考慮到效率,到底我們能不能因為合併而產生效率的提升?

第二個,是我這幾年非常強調的,我們台灣的都會也好,地方的發展一定是單一的目標嗎?難道不能有多元的選擇嗎?好比今年十二月二十五號,所有直轄市的原住民區,都要再恢復自治,這樣一個概念,就反映了一個差異性的必要性。

第三個,還是回歸到協調與整合單位跟單位之間,除了都會本身要整合,都會內部的機關恐怕更需要去做協調整合,這是都會治理,在概念上幾個重大的趨勢。

有趣的是都會這個字,在我們地方制度法裡面,並不是一個正式的用語,反而有趣的是,行政院主計總處在多年前,對都會的概念作了一個界定,當然這是基於便於統計所需要的,但是我覺得還是有蠻值得大家參考的兩個重點。

第一個,是他強調,所謂衛星跟核心的組合,所以他這邊提到所謂兩種地區,共同組合的,他不是一個單一的概念。

第二個,他可能還是會分成大都會區,跟次都會區這樣的概念,講到這邊,我就蠻有興趣的,我們都講都會那麼多,我們應不應該看看世界各國的都會,是怎麼樣的運作?所以我找了OECD資料,我用人口六百萬到七百萬這樣的級距來找,我發現全世界大概六百萬左右的這個都會區,以北北基來看,大概有五個,大家都耳熟能詳的,值得大家注意的,就是最後兩欄,核心城市差不多一個或兩個,但北北基確實是稍多,但是如果你看最後一欄,地方政府數,你可以看到北北基48個區公所,並不是一個最多的,所以這個也可以呼應主持人,剛剛談到北北基即便合併成單一直轄市,下面是不是一定就是所謂的地方派駐機關,我覺得從世界各國的例子來看,並不必然是如此。

甚至於我們從剛剛講,差異化的角度來說,設置各種不同的治理的機制,恐怕是必要的,這是我對OECD的詮釋,除此之外,我也把北北基現實的一些狀況,作了一些整理,各位可以看到,看起來雖然他可以說是在同一個地理區之內,但是經過那麼多年的發展,事實上3d之間的發展,包括低收入戶的狀況,包括老化的狀況,都有很大的落差,這個都是未來政府機關,在做整合的時候,你不能夠忽略的,逃避的問題。

所以接下來我就從組織的實然面,跟應然面,來跟大家分享,這個三者之間,如果我們要從合併的角度來看,應該要考慮那些問題?在我的文章裡面,整理這個三者市政府組織架構,我也整理了他們這個局處的設計,以及區公所職務列,我覺得蠻有意思的,看起來好像名稱相同,可是如果你仔細去比較的話,就會發現雖然我們都是叫做區,但是裡面的內涵配置完全不一樣,所以如果按照現行的地方制度法規模來思考的話,在組織面,有三個重點,值得大家注意。

第一個,在組織架構上,會形成台北市政府,加新北市區公所這樣的組織,也就是因為在市府局處部分,台北市局處是最多的在區,新北市大概是比較多元化,所以可能會變成台北市政府的頭,加上新北市政府的區,這樣好嗎?

第二個,除非要修法,否則我們現有這三個市的員額,要做大幅度的精簡,我強調要作大幅度的精簡。

第三個,在單一架構之下,各個局處長首長的控制程度,將會大幅度的增加,好比說民政局長要轄48個區公所,如果說區公所部整併的話,這樣的話是不是一個適當的運作模式?

更有趣的是,功能面從現行的這些資料,我覺得可能要面對這幾個挑戰,第一個,是專責跟分散,可能原先一個業務分散在兩個局處的業務,未來可能合併到一個局處,或者一個局處要拆開成兩個局處。

 

第二個,是首長跟委員制,譬如原住民或客家事務,我們有些是首長制有些是委員制,大變小,小長大,對基隆市的區來講,可能它蠻希望能改制,因為它可以長大,但是對某些市府層級的局處,顯然就是弱勢,它會被台北市或新北市併掉,集中和分散,都是我們在思考合併的時候,你不能忽略和規避的問題。

最後一個也蠻有趣的,未來如果是北北基合併,請問那個市府本部要設在什麼地方?市議會要設在甚麼地方?看起來好像一個小問題,但是從台中市高雄市合併
另外我在文章裡面,有整理了這幾年財政的狀況,我覺得從這個財政狀況裡面,可以看出三者在整合上的困難,因為現在三者之間,在施政的重點,
以及財政的收支,都有很大的差異。

所以最後我想提出我個人,對這個議題的心得,當然合併可能是一個理想的想法,但是我覺得大家應該重新去思考合併的內涵,是不是只有單一的選擇?合作算不算合併整合?算不算合併?所以我們用這樣的概念來看的話,第一個,我們要建立的理念,是如何在異中求同,存異求同,這是我覺得第一個要考慮的。

第二個,除了一致性之外,我們也要考慮因地制宜,事實上就如剛才高教授有提到,世界各國這樣的例子概念比比皆是,不虞匱乏,問題是我們要選哪一種?

除此之外,在實際的操作上,我覺得有四點,是一定要有的考量,首先,合併對三方來說,至少要合乎其中一個條件,要嘛比現在更好,要嘛就是現在不好以後會更好。

最後一個就是我損失了甚麼地方?但是我可以在別的地方收回來,各位很務實的想想看,這三者之間,都沒辦法達成的話,可能嗎?第一個,在組織面上,現階段與其一直在談機關的整合,不如去思考看看,我們到底有利的條件誘因在哪裡?動力在哪裡?先把這個誘因建立起來,再來談合併。

第二個,在功能上,還是要去思考互補跟互惠,事實上,我們說這個北部七縣市首長論壇早就存在,但是這樣的論壇,我想各位一定也很清楚,他在實際制度化的過程中,還是有很大的挑戰關鍵,還是在互惠跟互補他怎麼樣來達成?

當然釜底抽薪之計,可能在於修改目前的地方制度法,對都會機能的一個設計,否則現在以直轄市的框架,來談北北基的合併,我個人是覺得是相當困難。

當然其中最大的困難,還是在彼此之間的磨合跳脫,這個問題我覺得還是在合併,是不是對三地都比較好,我覺得這是各位長官可以思考的。

最後我用兩個概念,來做為今天的結語,第一件事情,北北基的合併很重要,但是我們不能把它當作是是非題,也就是零和的思維,應該是一個選擇題,或者我們應該多一些選項,讓大家一起來討論,從中間尋求一個整合和妥協,我想這應該是一個比較務實的做法。

第二個,我還是覺得,我們在談這個議題的時候,我們應該回歸到談這個問題的初衷,原先我們為什麼想要讓北北基去做合併?不外乎希望藉合併,讓三地區共生共榮,我們現在思考的這些問題,是不是真的能讓北北基共生共榮?還是只是在某一個特定的角度,去推特定的想法,我覺得如果用這樣的概念,來思考北北基的合併,雖然不見得立刻可以看到功效,但是比較穩健和務實的做法。以是我個人的一些意見,謝謝各位!



主席林晉章:

謝謝呂育誠呂教授,在剛剛的報告裡面,提到一個蠻新鮮的概念,就是從今年的十二月二十四號開始,所有的原住民區,就恢復自治了,這個就點到將來是不是可以有區自治,區長民選,區議員民選。

呂教授的第五頁裡面,就提到了OECD,這個列入都會區的,總共有303個,如果將來北北基合併,六百萬到七百萬總共有五個城市,另外還特別提到,將來合併市府本部,和市議會要在何處?我想提供一個參考,歐盟是二十七個國家,歐盟的行政首都在比利時布魯塞爾,立法首都在法國史特拉施堡,分別在兩個不同的國家,剛剛他也提到說合作跟整合,算不算合併?剛剛台北市政府都發局代表,拿一個資料給我看,那個叫北北基生活圈,就表示說我們台北市政府,也一直在重視這個問題,我最近參加新北市議長陳幸進,擔任新北市義消總隊長的聚會,才知道北北基三個義消總隊每四個月輪流作東聚會一次,在實質面已經做一個聯繫,非常謝謝呂育誠教授,我們第三場請台大法律系蔡茂寅蔡教授,請各位熱烈掌聲歡迎。



蔡茂寅教授﹝國立台灣大學法律學院﹞:

主席,林議員,還有紀老師、高委員、呂教授,以及各位先進,大家早安!

主辦單位要我談談就直轄市,跟中央部會組織改造的法律關係建構,我想今天這個會,大部分在談北北基合併的政治上,行政上的問題,我來談一點法律上的課題,大概有擴大我們視野的效果。

不過我們必須誠實地來承認,就這個議題來講,在法律上的關聯性比較小一點,不過我還是就這個議題,簡單的為大家做一個報告,盡可能的簡短節省一些時間。

我們常提到中央跟地方之間關係,在晚近常常強調她是夥伴關係,所謂夥伴關係就是目標是一樣的,但是做法上雙方恐怕必須要互相協調,比較過去的法,會認為說中央跟地方的關係,尤其是中央對地方的關係,往往會被化約為自治監督的關係,今天我們認為兩者之間,其實是同等的重要。

反過來講,就地方對中央的關係,過去我們講得非常的少,但是在今天已經是不可以忽視了,也就是說地方對中央而言,在我們保障地方自治的前提底下及雙方都是公法人,既然雙方都是具有權利主體性質的公法人,中央所做的決定,不管有沒有關係到地方,尤其是關係到地方的時候,地方對中央的國政參加,就顯得非常重要。

就這點而言,其實我們過去強調比較不?,做得也是比較少,地方自治團體的設立,顧名思義,他的目的是要讓地方自治團體,去行使地方自治權,推行地方自治,可是就地方自治的內容,過去一直說法非常的多元,就我個人的觀察,我認為地方自治權的內容,應該把它分成兩大類。

一個是說,個別具體的自治權,也就是說就某一個特別具體事項而言,假定我們可以確認,就某一事項,地方自治團體就知擁有地方自治權,馬上可以打出,這也是當時地方制度法立法的時候,地制法第二條立法定義規定之所由來,也就是說在這種情況之下,承認地方自治團體,就某一個地方自治事項,同時擁有立法權跟行政權,就是認為說具有自治權,這種我把它稱為個別的具體的自治權,也就是說就特定事項,應該要有自治行政權,加自治立法權,當然在地制法

第二條,立法定義裡面,還特別加上一個政策規劃權,加行政執行權是約略相同,雖然他不一定完全重疊,但是地方自治權內容,除了這個個別具體的自治權外,應該還要加三個整體的,抽象的自治權,這個就是所謂的自治組織權,人事權和自治財政權,也就是說他沒有對應某一個特定的自治事項。

以台北市為例,中央立法台北市增加一個權限,不管這個權限,是權力?或是義務性質?那相應的不一定就是自動組織就可以擴張人事,就可以增加財政收入,因此就可以有相應的財源,做為地方自治團體,有這個自治權,但是他沒有對應到個別具體的特定的事項上面,我把他稱之為整體的抽象的自治權。

為什麼在這裡談這個呢?因為就直轄市來講,在第一級的自治團體,是直轄市和縣市,就直轄市來講,跟縣市不一樣的地方,可以講出很多出來,如果講得比較明顯的話,可以說個別具體地自治權的層面,其實直轄市跟縣市之間,在地方制度法的地方制度設計上,差距是非常有限的。

但是在這個抽象的,整體的地方自治權上面,因為這個自然的因素,社會經濟甚至政治上的因素,在法制上面直轄市相較於縣市,比較多的優越之處,也就是說在組織上、人事上、財政上比較多的優越之處,如果提到直轄市和中央部會的關係,就要從直轄市這個概念,最原始的意義談起,本來用直轄市這個用語,我覺得不是那麼恰當,但是因為相沿成習,用久了之後也就不覺得。

他有甚麼奇怪之處,這個在法制上有很多類似的情況,比如說現在台北市政府有訴願委員會,如果以今天的觀念來講,照道理講,訴願有一點不太恰當,有一點強烈下對上的意味,在裡面比較有一點不恰當,只是我們用習慣了,也不覺得有甚麼不恰當。

直轄市也是,原來的涵義,所謂直轄市,是過去在中國帝制時代直隸的概念,比如說,以北京為首都的話,有直隸州、直隸縣,為甚麼叫直隸呢?天子腳下叫直隸,今天地方自治團體,也是具有統治性質的公法人,如果還說直隸於誰,這樣的用法,我覺得有一點不恰當,幸虧質疑適義之後,今天我們講到直轄市,不會想到過去我們歷史上,具有這樣涵意,但是顧名思義,直轄好像直接由?來管轄,或者上面哪一個直接來管轄,我們在概念用語上,總是過去封建時代的遺緒,還有這樣的味道。


但是假定我們忽略了這個因素不去談他,今天有今天的涵義,我們不用管他,光從自治監督來談起,這個我就不再特別去談,只是把標題標出來,這
些原則我想是要尊重的,這個尤其是法定原則、比例原則、敦睦原則、尊重公正原則,以及透明原則,這些都是重要的。

從他的態樣來講,這個也是重要的,我只稍微提一點跟直轄市有關的部分,對立法權的監督,這個是在地制法二十六條,二十七條裡面,對行政權的監督,是地制法七十五條第七十六條裡面,有規定特別是財政上面,跟預算的監督是四十條的規定,我想今天在現場,都是除了報告人的專家學者之外,還包括各位先進,我想都對以上內容,都很熟悉,這個就不班門弄斧,因為這個在條文中都有。

接下來,跟各位談一談,中央部會組織改造跟直轄市之間的關係,我認為這個關係比較不那麼濃厚,現在我們談,其實剛好,因為有一些已經進行到某一個程度,所以我特別提中央部會組織改造來談,但是我們如果稍微把這個時間,往前上推一點點,其實我們講政府改造,講了很久,政府改造,講了很長的一段時間,他是一個有更續性政府改革的工作。

講政府改造,有一部份,我們認為已經完成,但是事實上還沒有完成,所以今天不談,也就是說他垂直部分的改造,中央和地方喜歡談的,錢跟權同時下放這一部份,以前講地制法,經過某種程度修正之後,似乎有被當作已經解決掉的感覺,最近談得少,這是垂直改造。

至於水平層次的中央部會組織改造工作,就是目前在進行的,目前也進行到某一個程度了,他的目標照政府說法是,精實彈性跟效能,但是因為它是一個橫向的政府組織整併工作,所以不涉及垂直權限的變動,跟我們地方自治團體間,應該不是馬上就產生關係,現在我們的目標是37個部會,精簡為29個機關,但是組織整併機關數減少,組織本身有沒有達到瘦身的效果,這是必須要檢討的,就算是達到瘦身的效果,瘦身本身只是一個手段,他不是目的,最終要還是要提升效能,而且這種水平式地組改,不涉及錢跟權,就跟地方自治團體,所謂的自治監督在地制法,或其他地方自治法規,沒有大幅度的變動情況之前,這部分所帶來的立即的改變,我想應該比較小。

我想大家比較關心,應該是今年即將進入六都新時代,至少有六個直轄市,但是就像我剛剛有提到的,直轄市和縣市之間差距,仍然繼續會存在之外,有幾個問題,我想有必要特別提出來,直轄市的增加前面有背景,就是說有一些縣市比較熱衷於單獨或合併升格為直轄市,這個當然跟組織人事財政上的地位有關,不過我想在資源,就是這麼多的情況下,大餅被分食以後,大家反而一起跌落凡間的味道,也就是說我們現在廣設直轄市的作法,絕大部分是達成區域均衡的工具而已,當然區域均衡是非常的重要,但是純粹是直轄市數量的增加,不能帶來政府效能等各項指標的提升,那麼設這麼多的直轄市,也是利弊參半。

因此我特別強調,我們現在這個直轄市制度,過去只有台北市是直轄市時代,一級台北跟高雄市直轄市時代,我認為他是大都市行政重要的一個體現,但是現在有所謂的六都,我覺得大概有一點像日治時代,所謂州治的味道,或者是有一些政治學者,提出來的幾星計畫等等,也許他是經過一些折衷協調的做法,但是他顯然的已經背離了大都市行政特色,已經是一種廣域型的政府,所謂廣域型,就是他的統治權很廣,如果是廣域型的行政的話,目前的這種作法就是直轄市跟縣市在他的自治立法權,和行政權設計上面,幾乎沒有兩樣,只是監督有一點不一樣,只是多一個要轉到行政院做決定的不一樣而已,那在這種情況之下,如果一個是廣域行政,而縣市還是維持狹域行政的話,似乎在權限要做一個考量。

剛剛有提到,是不是一級的自治團體直轄市底下,是不是還要新設有第二級的自治團體?這也許有必要,但是我認為最後應該是對台北市,或者北北基如果哪一天合併的話,最重要強調的是首都特例,因為你直轄市有那麼多,首都跟其他直轄市有什麼不一樣?

最具有正當性的,應該是強調首都特例,先不談首都是國家門面之類的,像最近發生的學運禁食事件,刪除在警力的分配上,在組織人事,任務分配做為一個首都,他和其他的直轄市必然有不同之處。

舉例來說,其他的直轄市,不會有大使館,頂多設一個領事館而已,不管名稱叫甚麼,實質的大使館一定在首都,這些一定要去做因應的事也是必要的考量,以上報告到此,謝謝!



主席林晉章:

謝謝蔡茂寅教授,從這個法律關係建構來談,在他的報告資料第六頁裡面,就特別提到,地方制度法第四條規定,就了解到說125萬人以上,可以設直轄市,50萬到125萬人,就設市,然後15萬以上未滿50萬設縣轄市。

我們常在想憲法都可以修改,法律也可以修改,所以我們讀過他的報告,也都瞭解到,我們要對法的充份了解,如果將來要做甚麼調整,也是要法律的修改。

然後在他的報告裡面第七頁,提到直轄市跟首都的特殊性,其實我們台北市議會的議員,最喜歡聽這個,因為我們常常在想,我們到底可不可以立個甚麼自治條例?讓首都有一個特例,但是好像應該是中央立法比較妥當,台北市議會不能自己來,謝謝蔡教授,最後一場,我們請紀俊臣紀教授,請熱烈掌聲歡迎。


Back to Top